作者/耿海清 刘磊 仇昕昕

        自1969年美国创立环境影响评价制度以来，国外的制度创新和发展变化一直对我国具有重要影响，我国在相关制度的建设过程中也始终紧密关注国际前沿动态。5月19日—22日，国际影响评价协会（IAIA）2026年年会在加拿大魁北克市召开，聚焦环评改革、能源转型、气候变化、生物多样性保护、原住民权利等众多议题展开交流研讨。笔者认为，年会探讨的几个趋势性话题对于我国环评体系建设具有一定参考价值。

    环评工作的国际新趋势

        回顾本届年会，有三个生态环境影响评价工作的趋势性话题值得关注。

        一是环评正在从传统的技术审批程序转向公共信任治理机制。过去环评的主要作用是识别影响、预测影响、提出措施、支持审批，主要被视为一项技术性工作。然而，无论中外，受项目背后的利益牵制，加上监管体系不够完善、环评单位良莠不齐、信息不对称等多方面因素影响，无论是评价工作中使用的数据，还是预测模型中的参数，都有被选择性使用的可能性，从而导致评价结果事实上可以“被操纵”。

        因此，参会专家普遍认为，环评不应再被视为一项为审批服务的技术性工作，而应延伸为一项建立信任、处理冲突、整合知识、支撑合法决策的持续性环境治理工具。也就是说，环评除了要发挥预断性评价的功能，还须关注事中、事后相关事宜；环评不仅要关注拟建项目或拟议决策实施后可能发生什么，还要关注后期的减缓措施是否有效、监测数据是否公开等问题。

        二是快速审批改革引发的争议使区域战略环评重新成为焦点。近年来环评流程简化、环评审批提速已经成为国际普遍现象，其背后的原因在于：对于以美国为首的发达国家来讲，产业回流或再工业化已经成为当务之急，而过去冗长的环评程序会延宕这一进程；对于发展中国家来说，需要加快基础设施建设，推进能源转型和矿业开发，尽力提升经济增长速度，不希望在环评文件审批流程上耗费太多时间。相关代表性做法有为重点项目设置快速通道、推进数字化环评审批、减少多头审批等。然而，过度压缩环评程序又会损害这项工作的科学性、合法性和社会认可度。

        基于此，考虑到项目环评无法解决区域性、累积性、系统性问题，区域战略环评再次引起业内关注，甚至成为讨论焦点。在实践中，欧盟已将能源、交通及产业建设战略环评作为准入控制的主要关口，对项目环评则予以简化。

        三是气候变化影响评价正在成为环评体系的核心内容。尽管适应和应对气候变化这一议题早已纳入西方国家的政策评估体系和环境影响评价体系，但从本届年会的论坛设置和研讨情况来看，气候变化影响评价仍然是一个热点问题。本次年会议题涉及碎片化的项目环评与系统性气候风险之间的矛盾、气候变化对项目安全和韧性的影响、气候变化对人群健康的影响、气候变化对国家减排目标的影响等。与十年前相比，气候变化影响评价已经不再是环评中的选择性或边缘性内容，而是正在成为核心内容，也是项目融资、政府决策的核心依据。

        在实际工作中，环评不仅要关注项目对气候变化的影响，如温室气体排放、碳汇损失、能源消耗和高碳锁定效应；也需要关注气候变化对项目本身的影响，如极端降雨、高温热浪、干旱、洪水、海平面上升等对项目安全、运营和长期韧性的影响。总体来看，气候变化影响评价已经成为一个有效的气候治理工具，特别是在大型基础设施建设，以及能源、交通、矿业等规划和项目的环评文件中，其重要性正迅速提升。

        中外环评政策侧重点比较分析

        近年来，我国环评领域围绕“放管服”和生态文明体制改革总体要求，推出了一系列重大改革举措。例如，在全过程管理方面，大力推进生态环境分区管控、规划环评、项目环评、排污许可、执法监督五位一体闭环管理。在环评简化方面，除“两高”项目和重大生态影响项目外，将大量一般性项目的环评审批权限下放市县级生态环境管理部门，同时积极推进环评“瘦身”、排污许可承接环境准入管理、探索环评文件编制和审批使用AI技术等，以减轻企业负担，为国家改善营商环境助力。在气候变化影响评价方面，推动重点行业开展温室气体排放评价，倡导减污降碳协同增效，并在相关环评导则中新增温室气体排放评价内容。

        总体来看，我国以上几项环评改革措施与IAIA年会关注的热点问题总体暗合，但也存在显著差异。在开发建设活动全过程监管方面，国外倾向于通过持续的利益相关方对话和公众参与、公众监督来实现，而我国则将重点放在生态环境分区管控、规划环评、项目环评、排污许可、执法监督等制度闭环建设领域。在环评简化方面，国内外的差别不大。但为了避免加快审批可能引发的问题，国外将区域战略环评作为重要抓手，我国则倾向于依托生态环境分区管控方案。在气候变化影响评价方面，国外的关注点较广，包括气候变化对人体健康、项目安全的影响等，我国则主要加强了重点行业温室气体排放评价、减污降碳协同推进等。此外，我国在环评领域也有很多具有鲜明特色的创新，如大区域战略环评、生态环境分区管控方案、政策环评试点等。

        环评新趋势带来的启示

        参考IAIA年会反映出的前沿趋势，笔者认为，我国可以从以下方面优化环评工作。

        在环评角色变化方面，就国外而言，环评正在成为一个覆盖项目全生命周期，而且具有较强灵活性的环境治理工具，其中利益相关方和公众参与是其功能实现的重要依托。当前我国正在大力推进协商民主，同时生态环境治理体系和治理能力现代化也离不开多元主体的广泛参与。

        为此，一是进一步增强社会公众的参与感和获得感。无论是生态环境分区管控方案还是规划环评、项目环评文件编制，都应广泛听取各方面意见并将其切实纳入环评工作。二是结合环评闭环管理，使重要的相关方能够全程参与环评全链条、各环节，使其成为一项贯穿决策全生命周期的环境治理制度。三是推动环评文件信息公开，公开时可采用简化的非技术性版本。通过公开环评文件内容、专家审核意见甚至审批文件等，既可以为公众参与和社会监督提供依据，也能倒逼环评文件质量提升。

        在环评体系重塑方面，国外针对环评简化可能造成的一些源头性问题，开始将区域战略环评等高层次环评作为源头控制的重要阀门。

        我国可以加强以下工作：一是做实生态环境分区管控，进一步提升其科学性和针对性，使其成为好用管用的源头准入控制制度。二是梳理甄别法规赋予环评工作的职能，进一步突出重点，弱化冗余性、重复性和边缘性工作，真正让环评文件的厚度减下来、技术水平升上去。三是进一步发挥区域性战略环评、规划环评的作用。对于国家战略指向区域，可以考虑重拾大区域战略环评这一决策诊断工具，为区域战略的可持续实施提供保障。四是针对国家和区域重大政策制定，可探索开展政策环评，以弥补现有环评体系重“落地检视”、轻“政策方向参与”的不足。

        在气候影响评价方面，国外早已将其纳入各类事前评估工作。我国当前正在坚定不移地推进“双碳”战略落地实施，加快经济社会发展绿色转型步伐，更应加强气候影响评价相关工作。

        一是在制度层面将气候影响评价全面纳入环评体系，特别是纳入政策环评、区域战略环评和相关规划环评。二是将拟议活动对国家气候目标和绿色转型路径的影响作为重点评价内容。对于能源、交通、工业、矿业、基础设施等重点领域，应分析项目或规划是否与国家碳达峰、碳中和目标相协调，是否存在高碳锁定风险，是否有更优的低碳替代方案等。三是加强项目全生命周期碳排放评价和累积气候影响核算。评价内容不应仅限于建设期或运营期直接碳排放，还应逐步关注原材料获取、建设施工、运营维护、退役处置等全生命周期碳排放，以及同一区域、同一行业多个项目叠加产生的累积气候影响。四是加强气候影响评价与生物多样性、健康、文化遗产等影响评价的交叉融合。五是要增加适应和应对气候变化相关评价内容，作为减缓措施的重要组成部分。

        作者单位：生态环境部环境工程评估中心

来源：中国环境报